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加强地方债管理需要政府会计支撑

   政府会计作为政府债务管理的技术支撑,再次被强调。
    日前,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称“《意见》”),要求加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况。此前,十八届三中全会所作的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出,“建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。
    “这就要求将地方债纳入表内并进行公开,这实际上是沿着党的十八大关于信息公开透明是国家治理的重要内容这个思路在推进,它将推动我国政府会计改革向前迈进一大步。”西南财经大学会计学院教授罗宏表示。
   
为编制财报提供条件
    地方债没有纳入表内,一是因为此前融资平台公司承担了部分政府融资职能,形成了一些隐性债务,且没有办法进行确认、计量,二是因为尚未建立权责发生制的政府综合财务报告制度。
    而《意见》明确了地方债的举债主体,即经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债,市县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能。
    罗宏认为,这就相当于画了一个圈,明确了地方政府可作为会计意义的主体。同时,《意见》明确了如实反映地方政府债务的实现方式,即以编制权责发生制的政府综合财务报告作为载体,长期规范地发布相关信息。
    其实,将地方债纳入表内并不是一件容易的事情。不过,国务院对地方债管理进行规范之后,会对将其纳入表内起到较大的推动作用。《意见》明确,剥离融资平台公司政府融资职能。对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目,主要分三个渠道进行规范:一是对商业房地产开发等经营性项目,要与政府脱钩,完全推向市场,债务转化为一般企业债务;二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目,要积极推广PPP(政府与社会资本合作)模式,其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照    事先约定,承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债责任;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政府发行债券融资。
    中南财经政法大学政府会计研究所副所长王芳表示,明确政府债务边界有利于为政府债务的确认和计量提供现实条件,有利于编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。
    当然,要将政府债务纳入表内还需要解决一些难题。王芳表示,地方政府发行的债券属于显性债务,对它的确认和计量比较容易操作,但是,政府的或有债务、隐性债务的确认和计量可能就比较棘手。
    对于借助地方政府性债务统计报告来进行债务管理,王芳认为这只是权宜之计。她表示,地方政府性债务统计报告与以权责发生制为基础的政府综合财务报告有着较大差别。前者可能无法满足地方债的投资者、评级机构和监管部门等会计信息使用者的需求,因为它缺少资产负债率、流动比率、速动比率等反映地方政府偿债能力和债务风险的财务信息。而这些情况则可以通过以权责发生制为基础的政府综合财务报告来反映。
    《意见》明确要加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况,这一需求其实是在呼唤早日研究出台政府会计准则体系,为规范各项资产的计量提供依据。
   
期待建立完整的披露体系

    阳光是最好的防腐剂。
    《意见》明确要建立地方政府性债务公开制度,加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况,自觉接受社会监督。显然,公开地方政府性债务已经被认为是规范地方债管理的配套办法。
    王芳表示,虽然在理论上,信息披露本身就是一种治理机制,但在实际操作中,这方面还存在一些阻碍。比如,地方政府担心在公开政府性债务之后融资受限,领导的政绩受到影响,因而很少愿意公布政府债务的相关资料。但随着提高政府财务透明度步伐的加快,这一现状将发生根本性改变。
    事实上,地方政府举借债务将逐步遵循市场化原则。财政部此前就发文要求建立地方政府信用评级制度,逐步完善地方政府债券市场。这对地方政府公开政府性债务无疑将起到推动作用。
    而随着权责发生制的政府综合财务报告制度的形成,罗宏认为,应该建立以资产负债表为中心的、预算执行情况等重要事项作为说明的完整的披露体系。
    “对于可以纳入表内的财务信息要直接在资产负债表中反映,同时披露重要事项,而对于专项债务,则可以在附注中进行说明。”比如,《意见》要求对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务,应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。像棚户区改造等形成的政府性债务,就可以作为重要事项进行披露。

 

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