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技术指引是财政支出绩效评价的“指南针”

近期中国注册会计师协会发布的《会计师事务所财政支出绩效评价业务指引》(下称《指引》),为会计师事务所在财政支出绩效评价业务的承接、组织实施、报告撰写、质量控制等方面做出了技术性指导,起到“指南针”作用。
    这也意味着,会计师事务所在参与政府部门财政支出绩效评价工作时,不仅有各级政府的规范性文件在政策与价值导向方面的指引,而且也有行业内技术层面的指引。
    
第三方机构参与评价是大势所趋
    作为预算管理体制改革的一部分,我国政府及财政部门十分重视预算绩效管理体系的制度设计。2009年到2015年间,我国相关部门先后发布了《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》《财政支出绩效评价管理暂行办法》《预算绩效评价共性指标体系框架》等,为各地各部门开展财政支出绩效评价工作提供了依据和参考。2015年1月1日开始实施的新《预算法》,把“绩效”理念贯穿其中,使我国财政支出绩效评价工作走上了有法可依的良性轨道。
    财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性及财政资金结构规模、资金管理办法及项目执行单位、对资金完成情况、该项实施的成绩、经济发展推动力进行客观、公正的评价。
    随着政府公共服务职能逐步转换、财政支出规模逐年扩大及信息公开力度不断加大,我国财政支出绩效评价工作意义重大。而第三方机构参与财政支出绩效评价,既是我国推动政府职能转型、完善国家治理体系的具体表现,也在预算绩效管理的制度设计中有所体现。党的十八届三中全会提出,适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担;推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》也强调,要探索引入第三方评价,建立中央、省、市三级符合预算绩效管理工作需要的社会中介机构库,加强对包括会计师事务所、资产评估、行业咨询等机构在内的社会中介力量的引导和培训,强化管理和规范。
    然而,财政支出绩效评价是伴随我国预算管理体制改革进程而出现的新生事物,以会计师事务所为代表的第三方机构参与财政支出绩效评价还需要进一步探索。
    会计师事务所如何参与到政府管理活动中去、如何融入政府绩效管理工作之中、应从哪些方面进行提升才能符合财政支出绩效评价工作的价值导向与政策要求等,这些问题既处在政府政策与制度规定之外,也是单个会计师事务所难以解决的。这就需要把各会计师事务所的力量组织起来,利用行业资源,协同解决会计师事务所参与财政支出绩效评价遇到的共性问题。从这个意义上说,上述《指引》的出台,标志着行业协会在指导会计师事务所参与财政支出绩效评价工作中迈出了重要一步。
    
事务所应引入更科学的评价方法
    总体来说,目前,会计师事务所在参    与财政支出绩效评价业务中还面临诸多挑战。
    比如,事务所应在绩效评价工作中转变其从事审计业务所形成的思维定式。会计师事务所的传统业务以审计为主,在承接财政支出绩效评价业务中,长期的财务审计工作的思维方式会影响他们在绩效评价工作中的方式与方法。如果只按审计的思维方式与工作习惯来承接财政支出项目绩效评价工作,则容易只对财务管理方面过于关注而忽视绩效资料的分析与评判。
    同时,事务所应提升其对政府公共政策的把握能力。财政资金的使用有多元化的监督主体。各主体的侧重点有所不同。
    如人大对预算资金的监督主要集中于宏观层面,重点关注资金支出方向。审计部门的监督主要集中于资金使用过程,重点关注资金支出的合规性。财政部门的预算    绩效管理主要集中于资金使用的效果与效益,重点关注资金支出的绩效。符合政府的公共政策目标,符合经济社会发展的实际需求,符合公共财政的功能定位,是财政资金支出绩效得以实现的前提。财政支出形式上是“花钱”,实质上是政府以财政支出来执行政策并实现政策目标。财政支出绩效评价很大程度上是对政策绩效的评价。作为多年从事财务审计工作的执业人员,应进一步加强在公共政策方面的把握能力。
    此外,事务所应在绩效评价工作中引入更加科学的方式与方法。当前,财政支出绩效评价的方式与方法仍需在实际工作中不断探索创新,创新方向是引入新型的评估方式方法和完善现有的评估方式方法。从现实来看,会计师事务所从业人员在财务管理与审计方面的技术相当熟练,但对现代经济学与管理学中的数理与统计分析方法的应用,则还需要不断学习与提高。未来,预算绩效管理中引入更为科学和前沿的评价方法是大势所趋。会计师事务所从业人员如何补上这一课,也是未来行业面临的现实课题。
    
《指引》将为事务所“答疑解惑”
    面对挑战,上述《指引》的出台是事务所盼望已久的,有助于会计师事务所更加深入地了解财政支出绩效评价工作,并跳出审计的业务框架,认识和从事财政支出绩效评价工作。
    上述《指引》对财政支出绩效评价业务进行了比较全面和到位的表述,从社会组织的视角对政府的价值导向与政策规定加以准确把握。通过《指引》,注册会计    师行业从业人员能够大概了解财政支出绩效评价工作的要求,提升对财政支出绩效评价业务本质与内涵的把握,进而组织实施绩效评价工作,得出符合委托方要求的评价结论与报告。
    另外,相关单位应基于《指引》积极开展政策与实务方面的培训,有效提升从业人员的政策把握能力。
    对于会计师事务所从事财政支出绩效评价业务的发展来说,《指引》出台是重要的一步。围绕《指引》的推广与应用还有大量的工作要做。对从业人员进行政策与实务方面的培训就是其中关键的一环。而培训的内容应从文件本身向绩效评价的政策与实务方面拓展,如聘请业内专家就政府的相关政策对从业人员进行讲解与培训,以案例分析或实地调研的方式对从业人员进行实务方面的培训,搭建平台供从业人员就相关业务开展经验交流等。
    值得一提的是,上述《指引》是关于质量控制方面的指引,有助于提升财政支出绩效评价业务本身的“绩效”。
    财政支出绩效评价是一个“主观见诸客观”的过程。预算管理单位(评价主体)与预算执行单位(评价客体)之间存在着信息不对称的现象。这意味着评价是具有相当难度和复杂性的。为了保证评价结果客观可信,提高评价质量的要求合情合理。上述《指引》明确,会计师事务所应根据《质量控制准则第5101号—— —会计师事务所对执行财务报表审计和审阅、其他鉴证和相关服务业务实施的质量控制》的规定,完成绩效评价工作。其关于评价人员的招聘、任务分派、职业发展、培训、业绩考核等方面的指引,也为绩效评价的质量控制提供了技术支持。
    

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